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平成大合併───成功或失敗?

但在當前這個時間點,還是可以從幾個角度切入,來分析平成大合併的成效。內閣府官房審議官岡本全勝先生,是這次筆者赴日本研究所訪問到的最高層級機關的決策官員,他在訪談中下了一個結論,認為平成大合併應該是「一半成功,一半失敗」:

 


3000多個市町村減少到不足1800,這在2001年時是沒有人可以想像的成果,特別是在剛開始的幾年都沒有具體的效果,所以就數量來說是成功的。但另一半是失敗的:就是有太多小的市町村依舊存在。
(岡本全勝;訪談記錄14

 


評估平成大合併的成效,不妨就從岡本的這段評論來談起。


(一)在減量上成功的平成大合併

 


關於從「市町村數」的角度來看合併是成功的,這一點許多受訪對象都有類似的說法。除了岡本全勝,在合併推動初期擔任全國市長總會會長的自民黨參議員二之湯智就認為,「原本不可能的目標被實現了」。
(二之湯智;訪談記錄12總務省大臣官房審議官門山泰明也說,九○年代末期推出合併特別法的時候,制定法律的幕僚就認為,要把市町村減少到2000個都有困難,但依照目前2008年底確定減為1784個的成果來看,可以預估未來最理想的目標為15001600(門山泰明;訪談記錄5


但必須點出的是,原本平成大合併的政策目標,是企圖減少市町村到
1000個;也就是說,期待的下降幅度要超過三分之二(1999年為3232個市町村),這約與昭和大合併相當。這個政策目標的設定是由自民黨與公明黨的執政聯盟決定的,從總務省的說法中可以看出,1000這個數字並沒有被樂觀看待,也缺乏普遍的共識:


這是由自民黨與公明黨政治決定的,內閣則尊重黨的決定。這樣說的原因,是因為總務省認為合併不能僅以中央的強制力來決定。1000這個數字,是政黨依照政治判斷來考量;以政府來看,地方的推動未必會這麼順利。
(門山泰明;訪談記錄5

 


從門山的說法中,約略可以理解對於合併要走到怎樣的程度,官僚體系與執政黨之間存在著不一樣的想法(這一點也符合部分媒體和學者在訪談中對筆者的陳述)。但儘管如此,仍有人主張
1000個市町村恐怕還是太多。也兼任內閣總務省大臣政務官的二之湯智就個人主張,市町村應該減少至300個:


未來道州制的實施,可能會促使市町村減為1000個,也有人認為應該是300個,個人的主張是降為300個,與選區相同。目前日本財政愈趨惡化,目前三級政府,中央還有派出張所,等於是有四個政府做事重疊,形成很多浪費,所以合併還是要繼續。
(二之湯智;訪談記錄12

 


二之湯參議員的主張,與自民黨的競爭對手民主黨一致。服務於民主黨眾議員小沢銳仁辦公室的石山裕康先生強調,民主黨是政黨中鼓吹地方分權最積極的,也很早就主張唯有分權才能提高政府效能,而市町村合併是達成地方分權的重要手段,未來應該是以合併成
300個市町村為目標。(石山裕康;訪談記錄13)這些都正式列入了民主黨2007年出版的「Manifesto(政權公約)」中:


地方分権国家を担う母体を「基礎的自治体」とし、将来的には、全国を300程度の多様性のある基礎的自治体で構成します。
(民主黨,2007p29

 


或許比起明治大合併將市町村的數量從七萬多減至一萬五,或昭和大合併從一萬五減至三千多,平成合併在「數量」上的成就無法與之前抗衡;從政策目標的達成來說,也還有一段不小的距離。但可以理解的是:日本的市町村從明治時期一路合併到現在,市町村的數量越少,合併的困難度越高,繼續減少的幅度也越難和過去相比。也因此我們可以說,平成大合併在減少市町村的數量上,確實有一定的成就。


(二)小型市町村的比例仍高

 


但這裡提出的疑問是:絕對數字或比例的減少,是不是檢視合併成效最重要的指標?答案恐怕明顯是否定的。重點誠如岡本全勝所說的,太多小的市町村依舊存在。
平成大合併之前3232個市町村,其中有1214個沒有參與合併,這當中固然有的自治體很大,但不滿一萬人的比例也相當高。對照官方以「地方自治體應該要擴大規模來提升行政效率與能量,以承接更多中央移轉的事務」最為合併推動的理由來看,這個部分顯然有不足之處。


事實上這次合併比較失敗的地方,就是沒有規範市町村應有的人口數。這次合併是讓市町村依照自己意願,沒有制定出人口應該有多少,是個人認為比較缺失的地方。不像上一次合併就規範市町村應有8000人的規模,相較起來這一次做得比較不足,才出現小村莊沒有人要和他合併,別處又合併出很大規模的行政體。
(岡本全勝;訪談記錄14

 


從平均人口數的角度分析,自
1999年推動合併以來,市町村平均人口數從36387人成長為66823人,不滿一萬人口的市町村數也從1537降為483。而參與合併的2018個市町村,原來的平均人口為26,085,而合併後的新市町村則成長為91,842人,是原來的三倍多;相較於未參與合併的1214個市町村平均人口數53,511,也是將近兩倍。


但必須注意的是,
483個不滿一萬人的市町村,代表的是全國27%的基層自治體還沒有達到基本的治理規模;如果加上人口不滿三萬人的496個市町村,數量上將超過全國市町村總數的一半,達55%。這些不滿三萬人口的市町村,面積共171,883平方公里,佔全國的46.3%,而人口卻僅11,539,439人,佔全國的9.7%(總務省自治行政局,2008這顯示出日本市町村的規模差距仍大,合併的政策並沒有解決市町村規模過小的問題。


東京都成蹊大學的小原隆治教授曾經在
2007年撰文評論這樣的現象。他指出,總務省官員曾宣稱合併是為了要重塑市町村成為「全面性的行政單位(comprehensive administrative units)」,但是小原認為一個「全面性的行政單位」應該有兩種意義:第一是要能夠以有限資源有效率地提供行政服務,這一點人口低於一萬人的市町村根本無法吻合,因為根據總務省自己的說法,低於一萬人的自治體其人均邊際成本將暴增,無法滿足「效率」的目標;第二是要能夠以一己之力提供廣域的行政服務,例如垃圾處理、消防與照護服務等,但總務省也曾指出,這一類的服務通常是以十萬人的範圍來運作,所以就第二個意義而言,人口低於十萬人的市町村也無法符合。KOHARA2007而如今日本人口數超過十萬人的市町村有多少?答案是263個,不到總數的15%


(三)缺乏明顯的合併目標

 


小原認為,日本學術界對於平成大合併的批評比肯定多,原因之一就是平成大合併的理由與目標不清楚。他在訪談中指出:


明治和昭和時期,合併的推動較有清楚的目標。例如明治時期是為了國家要整理戶籍、稅收、徵兵、辦理小學教育,必須讓市町村有足夠的能力來配合中央政策的需求,因此依照適當的大小來進行合併,新的市町村應該有300500戶的規模;昭和大合併主要是配合戰後十年的政治大改革,市町村的工作量比以往大更多,加上要延長義務教育至初中,市町村人口數不夠多的話也無法進行,所以推動合併,市町村的標準規模訂在8000人。但這種目標設定,在平成大合併完全看不出來。
(小原隆治,訪談記錄8


小原也指出,平成時期中央政府在推動合併時,沒有設定特定的目標或標準,以致於財政誘因(最主要的就是合併後輩允許借特例債)成為了唯一的驅動力。一直到了
20055月在新市町村合併法當中,才明確點出將以人口數少於一萬人的市町村為合併目標。這是近年來日本政府首度提出合併的人口數指標。某些縣政府的計畫中,也才出現將數個不足一萬人的市町村合併為超過十萬人的都市這樣的規劃。KOHARA2007


自治行政局的官員門山泰明,也有類似的說法:


明治時是希望市町村能維持一個小學,昭和則是為了維持中學,平成則是希望達成地方分權的目標,所以效果目前並不顯著。地方分權雖說要推動,但實際上也沒有具體進展,從地方的角度來看認為合併是發生了,但錢還是留在中央,所以行政服務自然難以改善。
(門山泰明,訪談記錄5


小原批評平成大合併缺乏設定明確的市町村標準規模的這個說法,與前面所提岡本全勝的見解有相類似之處;但兩人對於合併未來走向的主張,則是天差地遠。在訪談中小原表示,市町村原來的運作本就沒有什麼問題,看不出一定要合併的理由,而且如果每次中央下放權限或工作給自治體,就必須來一次大合併,這樣下去將會沒完沒了,所以合併應該就到此為止了;
(小原隆治,訪談記錄8但岡本則認為合併雖然推動很困難,但是必須繼續,因為從行政成本與效率來看,小的市町村一定要合併,至於處理的方式可以討論,例如參考2002內閣諮詢機構「地方制度調查會」副會長西尾勝提出的「西尾私案」,強制人口低於一定數量的市町村合併。(岡本全勝;訪談記錄14

 


(四)小結

 


平成大合併的成敗,或許還需要時間來檢證,但目前僅就減少市町村數量而言,已經達成了相當的成效,將在
2008年底之前減少市町村數量至1784個。這個數字雖仍低於官方的政策目標1000個,但已經超過當初的預期。對於未來應合併至多少市町村,則有各種不同的主張,從3001500到不必繼續合併的說法皆有。


儘管數量上有所斬獲,但人口規模少的市町村比例仍高,不滿三萬人的將近是全國的半數,所以平成大合併只能說成功了一半。人口數不足的自治體,提供行政服務的成本高且規模也不足,很難與「有效率」或「自力提供廣域服務」劃上等號,不符合官方宣稱合併會達成的目的。


探究其原因,應是與平成大合併的目標不明有關,不像明治或昭和時期的合併有設定清楚的市町村規模標準,平成大合併缺乏這樣的目標,直到
2005年在法律中才明訂要將人口少於一萬人的市町村列為合併目標。但平成大合併「表面上」一直維持著由市町村自主決定的形式,不具強迫性,未來成效仍有待觀察。至於應否繼續合併,各界也仍存在不同的觀點。

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