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平成大合併──必要性和正面效應

(一)平成大合併推動的背景

 


平成大合併的主要背景,根據總務省的說法,是基於四個發展趨勢而必須去強化基礎自治體的規模與財政基礎:


第一是強化中央地方分權。2000年頒佈實施的「地方分權一覽法」中規定,各地方公共團體根據自主決定、自行承擔責任的原則來建立各自行政體系,也就是「地方能做的中央不做」。而地方公共團體想要發揮自主性參與地區間競爭、制定多樣化且具有特色的行政措施,就必須在權限、財源、人才等方面擁有一定的規模與能力。


第二是少子高齡化日益嚴重。日本人口日益老化的趨勢,讓地方自治體面臨未來更少的稅收與更高的公共服務需求,所以為了確保服務水準,自治體需要一定程度的人口密集度,也需要更高度的專業。


第三是人民生活圈的擴大。隨著交通發達、汽車社會的來臨,人民移動範圍擴大,因此日常生活圈也跨越了市町村的界線,不再像過去那樣集中在小地方。因此區域行政不但需要整合,也必須轉型為更大規模的經營單位。


第四是推動地方行政改革的需求。日本地方和中央政府一樣,面臨了嚴峻的財務狀況,中央與地方都必須建立一個精簡而高效率的行政體,也需要進一步消減人事支出的負擔,避免浪費。


這些推動合併的背景或理由──地方分權、少子高齡化、生活圈擴大、以及行政改革──這四大趨勢,其實可以用更簡化的概念來理解,就是「事權下放」與「財政困境」。有關事權下放的部分,其實也正是一百多年來日本數度推動大規模市町村合併的基本精神。在明治時期,是為了要讓基層自治體有辦理管理戶籍、稅收、徵兵作業、國小教育的能量;在昭和時期,則是要讓市町村有足夠規模辦理國中教育事務。客觀環境與時代的演變,使得國家產生了新的需求,一部分新興事務必須由基層自治體來承接,一方面減輕中央的負擔,另一方面也貼近人民的需求。


(二)財政困境才是合併動力

 


但除了事權必須下放地方之外,更多人相信市町村合併背後真正的驅動力,其實是日本惡化的財政狀況。在前面的四大趨勢當中,「少子高齡化」和「生活圈擴大」,都迫使市町村行政體必須面對需求,提供更大量、更專業、更花錢的公共服務,但是財政的窘境讓中央沒有更多資源可以滿足地方需求。再者,「少子高齡」化意味著更少的稅收、更多的福利支出,而「生活圈擴大」則意味著鄉村或都市邊陲地區的資源與人口流失,在沒有中央更多財政支援的情形下,地方營運的難度大大提高。


許多町村人口逐漸減少,財源萎縮,不容易維持既有的公共服務。許多地方政府的衛生管理、社會福利、公共設施的維繫,沒有足夠的經費,如果不合併,也沒有其他的選擇。例如北海道的夕張市,原本是煤礦產地,但礦源枯竭後人口流失,儘管投注許多經費建設觀光硬體,但仍難以振作財務,最後宣告市政府破產,就是一個町村財務狀況面臨重大危機的例證。(小沢一彥教授,訪談記錄9


類似櫻美林大學教授小沢一彥前述這段話,許多受訪者也都有類似的說法,相較於官方冠冕堂皇的趨勢性描述,聽起來更貼近事實。其實地方政府並非單獨面對財政的困境,日本在經歷泡沫經濟之後,中央的財政狀況也不佳,債臺高築,哪還能有充裕的資源供應地方?所以「中央根本是為了減輕自己的財政負擔才推動地方合併」,成為許多受訪者共同的看法。


講白了,中央政府對錢權下放並不積極,但又希望改善地方行政效率,所以才推動合併。(自治行政局門山泰明,訪談記錄5


雖說是地方分權,中央不但沒有下放權力,反而還要改革地方,推動地方合併,好像只是為了自己的財政負擔改善才推動的,並不是為了地方的好處。(三朝町會計管理者大坂公孝,訪談記錄27


從國家的角度來看,會期望地方精簡公共服務,這樣才可以節省地方交付稅的支出,用來償還國債。……推動合併的原因,實際可以看出的是要去重建國家的財政。(小原隆治教授,訪談記錄8


地方財政會有問題,是由於中央欠債800兆,付不出地方交付稅,所以只好用鼓勵市町村合併的方式來減少交付稅支出。……中央政府為了減輕自己的負擔,犧牲了人民的生活。(岡田雅夫教授,訪談記錄24


這次筆者的日本行,訪問越到後來,越能夠體會到財政因素在市町村合併當中扮演著極為關鍵的角色,財政的困難不但驅動著中央推行地方自治體的整併,也是地方選擇合併或不合併的決定性因素。中央提供的合併財政誘因,對地方充滿著誘惑力;小泉內閣推動的「三位一體改革」,大幅減少對地方的補助,也成為促成市町村選擇合併的臨門一腳。財政問題是市町村合併議題的核心,這個議題還會在後續其他章節中陸續出現。


(三)合併的正面效應

 


在面臨社會變遷趨勢下所推動的市町村合併,也在一定程度內收到了正向的效果。根據總務省提供的書面資料,市町村的規模擴大可以收到下列成效:

 


首先是公共服務的提供更加靈活。居民可以跨越原來的市町村界線,更廣泛地選擇公共服務機構,例如工作在A市但居住在B町的居民,在AB兩地合併後,可以選擇更靠近工作地點的幼兒園讓小孩就讀。

 


其次是合併後的市町村政府,可以提供更專業而多樣性的服務。由於原本市町村規模小,部分專業人才缺乏,也沒有人力設置某些專業部門,但合併數個自治體政府後,可以重新整合人力及組織,設立必要的部門,並聘請專業人才(例如保健師等),提供更多服務。

 


第三是可以推動更廣域的城市規劃。通過整頓道路及公共設施,合理利用土地,重新進行分區規劃。更廣域的城市規劃可以實現更廣泛觀點,讓自治體的生活及發展環境更加具有全面性。

 


第四是促進了行政財政的高效能化。合併後,通過綜合各市町村的工作及業務,有效的開展公共設施建設,減少不必要的浪費。例如原本各地的圖書館、運動場所等可以加以整合;業務整合後也可以降低平均成本。

 


部分地方政府促成行政區合併,是為了達到廣域行政的效果。例如岡山縣倉敷、福岡縣北九州要開發臨海工業區爭取企業投資,必須整合不同自治體的土地合併,縣政府此時就會促成市町村合併,整合資源吸引投資。(岡山大學教授谷聖美,訪談記錄23另外像是鳥取縣,由於經歷了2000年鳥取西部大地震,因而體會到廣域行政對於防災救援的便利性,而推動市町村的合併。(鳥取縣自治振興課前田透,訪談記錄25

 


減輕財政支出當然是很重要的政策效應。最立即而明顯的成效是由於首長和議員的減少降低了人事費支出。將近1500個市町村被整併,每個市町村都有「三役」(三位正副首長),加上議會議員也大幅減少,總務省估計光是這些職位裁減總共已達21000個,每年減輕地方人事開支1200億日圓,預計10年內可以有1.8兆的效益,這些錢可以被移轉到更合理的支出項目上。

 


部份的訪談對象,也相當肯定了市町村合併有其正面的效果:

 


日本目前推動地方分權,將中央的工作移轉給地方,市町村合併後其能量的確在擴大中,這個部分是有進展的。(自治行政局門山泰明,訪談紀錄5

 


部分對百姓的服務提升,行政區域也擴大,提升了行政效率。(民主黨國會助理石山裕康,訪談記錄13

 


合併後周邊的市町會來姬路市通學、工作、購物等,形成共同的生活圈,使得行政服務的效率性可以達成。……地方的觀光可以結合城市的資源,從單點變得全面性的推廣與宣傳,旅遊的資源可以有效整體運用。(姬路市長石見利勝等,訪談記錄20

 


市町村藉由合併的努力,來讓居民看見政府在促進行政改革的努力。合併可以減少組織人員,也可以重新評估事業的存在必要性和適當性。(岡山縣市町村課課長福田勝彥等,訪談記錄22

 


最明顯的是經營效率的改善,人事費減少、聘請的專家也不必太多人。北条町的水原本是跟倉吉市買水,一年三千萬,但與大榮町合併後從大榮町遷水過來,可以省下經費。另農會和其中的產銷班的組合可以合併,減少很多支出。灌溉用水也可以相互使用。還有在合併後,也發現彼此的浪費,原來的行政方式有可以改善之處,例如垃圾處理,發現某一町的成本原來太高,這也是合併的好處。(鳥取縣北榮町町長松本昭夫等,訪談記錄26

 


合併有一些意料外的效果,例如資訊公開、充分討論,造成不錯的政治教育效果。(小原隆治教授,訪談記錄8

 


以上這些說法,大致呼應了總務省預期的合併成效,也吻合一般對於組織再造的概念;至於小原教授指出市町村合併藉由居民參與,創造了「民主教育」的成效,則是比較特殊的觀察。但必須指出,這些正面成效也並非絕對性的,自治體擴大規模是否就必然導向「施政效率」,仍有人持懷疑的態度,能否克服各種政治現實的挑戰、以及如何處理其他併發現象,也必須持續地檢證。這一點在後面討論合併的後遺症時,將會詳加說明。

 


(四)小結

 


市町村合併的政策方向,在日本不同黨派間並沒有太大的爭論,原因是在各政黨都認同在大環境的演變下,面對中央地方分權、少子高齡化、生活圈擴大、以及行政改革的需要,地方自治體應該有所調整。而且市町村合併在日本已經有一百多年的歷史,這樣的調整並令人感到不陌生。

 


但許多人都同意,財政困境是平成大合併的主要動機,也是中央用來強迫地方合併的手段。歷經九○年代的泡沫經濟後,中央與地方的財政問題都相當嚴峻;地方面臨更多服務的需求,卻無力提升自身的行政能量,而中央也自顧不暇,甚至逐漸減少了地方交付稅。解決財政壓力是大多數市町村選擇合併的理由。

 


合併有其正面效應,它讓居民對公共服務的選擇增加,地方政府也可以藉由合併進行改造並強化專業、並進行更廣域的城市規劃,另外也整併地方建設與公共事業。人事支出的降低成效最為明顯,由於首長與議員的減少,全國預估十年內可以省下1.8兆日圓。

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