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平成大合併──猛藥後的副作用

(一)合併所付出的代價


儘管合併是舊問題的解藥,但總務省也指出,合併製造出了一些新的問題亟待解決。這其中包括:(1)由於行政機關的整併,居民洽公的距離變得遙遠;(2)議員總數降低,使得居民心聲的反映變得不容易;(3)部分市町村在合併後,變成了新行政區的邊陲地帶,受到差別待遇;(4)由於地名的變更與消失,使得原本市町村的歷史、文化與傳統的保存變得困難。(總務省自治行政局,2008這些合併後遺症,在訪談過程中也一再地被提及:


例如偏遠的地區,很多公共服務如公所、農會、郵局因為合併而不見了,這樣造成當地生活品質降低。……這與當初合併是為了提升服務品質是否一致?不是的。(全國町村會事務總長山中昭榮,訪談記錄7


很多人對於自己出生成長的地方名稱突然消失,感到非常失落。而地方上有人為了抗議合併的推動,甚至有議員自殺的情形發生。(共同通訊社記者和泉太,訪談紀錄6


(京都府某地區)合併後,老百姓感受是四個政府變成一個,民眾對公所的距離變遠了,以前對議員請託比較方便,現在議員少了,也覺得比較疏遠。另外一個是以前各自市町村的建設,因為地方小,業者和政府溝通比較方便,甚至不用招標,現在合併後,各地業者互相搶生意,必須招標,還有外地的大企業來搶,不容易標到政府工程。地方業者也有這樣的抱怨,因為競爭不過外來的業者。(參議員二之湯智,訪談記錄12


原本地方小,服務可以周到,但合併後可能照顧會有不週。目前並沒有去調查,但多少會有怨言。(北榮町町長松本昭夫,訪談記錄26


很多合併之後,比較小而偏遠的市町村,原有的歷史文化與社區意識可能會漸漸消失;非核心地區的服務也可能會因為與核心的行政中心距離遙遠而減少。(鳥取縣觀光局長衣笠克則,訪談記錄28

 


除此之外,原本各有不同歷史文化認同的居民,因為財政或其他因素合併在一個新的行政區當中,如何產生新的認同感,也是一大難題。儘管也有像京北町併入京都市後,感到光榮的個案,但這應屬少數。很多受訪對象都觀察到,合併後的新市町村居民仍然缺乏一體感,彼此間相處仍然不是很融洽,新的自治體政府在施政時,也必須十分注意不同區域間的平衡問題。(共同通訊社論說委員岡田充等,訪談記錄2;參議員二之湯智,訪談記錄12;北榮町町長松本昭夫,訪談記錄26


也有受訪者提到,日本政府為了推動合併。在新舊合併特例法當中都規定,可讓合併前的地方議會席次維持原狀到合併後的一段時間。因此新聞也經常報導,某些地方議會竟然有超過100位議員這類的消息。(時事通訊社記者久保善敬,訪談記錄10而另一個意外後果是:因為合併後議員人數會減少,所以為了安撫議員,讓很多不到服務年限的人具有申請退休的資格,結果造成領錢的人變多、繳費的人變少的現象,造成共濟年金的破產。(參議員二之湯智,訪談記錄12


(二)一市多制的情形普遍

 


任何行政區合併都必須面對制度面的整合,包括稅收、規費、福利等項目如何一致化,是立即統一還是先並存再逐步整合,這些都必須經過反覆的協商談判才能定案。前面提到,平成大合併有百分之九十的合併案集中在20042005年內完成,許多個案是趕在財政誘因失效前迅速完成的,這並沒有留給自己太多時間處理制度整合的問題,也因此很多合併後的市町村,至今仍處於「一市(町)多制」的情形。


讀賣新聞在2008/04/08的一篇標題為「三成合併後的地方政府公共料金不統一」調查報導中,揭露了許多實際的例子。The Daily Yomiuri2008/04/08A1-A3根據報導,在567個調查的對象中,有135個市町村在「水費及污水處理費」存在內部收費不一的情形,有27個是垃圾處理費不統一,20個是托兒費用的不一致。另外在營養午餐和照護保險的收費上,不一致的比例也高。有的時候,這些不同的收費間相差高達一倍之譜,也就是說同一個行政區中的部分居民,必須付出雙倍的費用來購買相同的服務。


除了費用,不一致的情形也發生在福利的給予上。這裡有一個相當有趣的案例:宮城縣的大崎市是在2006年由七個市町合併而新設,在七個舊市町當中,岩出山町從1993年起有一項極特殊的福利政策,它在每對父母的第三個孩子進入小學、初中、高中、或首度就業時,給予現金的補助。以進入高中或開始工作的給付水準而言,是日幣30萬元。這項政策在合併後的大崎市並沒有一體適用,而是由舊岩出山町的居民獨享。現在市政府想要降低或廢止這項補助,因為在2008年這項政策的花費已高達630萬日圓,而且因為政策實施同年所出生的小孩即將到了讀高中或就業的年紀,自2009年起的三年內還會再花掉超過1千萬日圓。


大崎市的例子雖然誇張,但在合併的新市町村中並不罕見。在訪問的過程中,堺市、姬路市、岡山縣、福岡縣政府的受訪官員都表示,公共料金與福利制度的不統一情形,的確都還繼續存在,需要時間來解決。這些問題,當初原本應該在合併前的協議會中處理完成的,為了趕時間只好延後處理,先合併再說。


至於合併後內部制度不一致的問題,其實在合併協議會時都會試圖協調出共識,對原來的市町村來說都有得有失,這裡調高、那裡調低。當然各地原本舊有的差距都會存在,「一市兩制」不可能完全消失。(岡山縣市町村課課長福田勝彥等,訪談記錄22


(堺市與美原町的合併)當時大多數事項都得到解決,但不是全部。有些部分雙方認為沒有辦法完全一致,所以在稅和健保的部分,於美原町在合併後五年內保持舊制五年,用五年來協議。(堺市市長公室課長光齋かおり,訪談記錄17


原因何在?就像舊岩出山町前町長左藤(SATO, Jinichi)所說的:


在當時,成功地完成合併是第一優先,所以我們幾乎沒有去討論個別市町村的政策和計畫,因為我們相信新設的政府會處理這樣的問題。The Daily Yomiuri2008/04/08page 3

 


(三)只要合併,效率跟著來?

 


在之前的章節中曾經提到,市町村合併可以收到的正面效應,包括更靈活的公共服務提供、提升行政能量與專業性、推動更廣域的城市規劃、財政效率的提升等。但從本章的討論可以得知,這些優點未必會立即發生,甚至在合併初期還變得更加混亂。例如合併之初議員數可能完全沒有減少,看起來與「財政效率」完全沾不上邊;公共料金與福利制度未能事先統一,在行政上也是另一種負擔。至於服務的質與量是否真的提升,恐怕也是見仁見智。


提升財政效率,其實是合併後政府的一大難題,特別是去裁減不必要或賠錢的公共設施。原本為數眾多的市町村,在「豬肉桶政治」和「齊頭式平等」精神的引領下,過去都曾經爭取了相當多的地方建設,擁有自己的圖書館、運動場、博物館等公共設施。這些設施在過去財政困境下,原本就難以維持,因此在合併後必須加以裁減,但來自居民的阻力也相當大。


讀賣新聞就曾報導兩個顯著的案例。第一個是由8個市町村合併而成的秋田縣橫手市,它共有10座溫泉設施,這是中央政府在1988年補助每個市町村一億元建設計畫的後果。這些溫泉設施在2005年的營運赤字是五千萬日圓,2007年甚至擴大到三倍。當地官員承認,在合併前根本不敢認真討論這個議題,否則合併可能無法進行;事到如今雖然市政府意圖關閉部分設施,但也遭到居民強烈的反彈。


第二個例子是由12個市町村合併而成的愛媛縣今治市,它共有800個公共設施,包括20個博物館與文化設施、46個體育館和運動公園。對於一個18萬人口的城市來說,這實在是太多了,維修的經費成為一筆不小的負擔,但由於境內有12個離島,所以整合這些設施也有其困難。The Daily Yomiuri2008/04/08A3


小原隆治教授就認為,合併能夠精簡行政支出、提昇效率,只是理論上的說法:


某町與某村合併為市,理想上所提供的小學總數可以減少,並降低支出。但這其中有些偏遠的地方,人口少但面積大,仍然需要規模較小的學校,所以是否會有財政精簡的效果仍有疑問。若為了追求財政效率化,必須裁減小學數,但這新的市做不做得到、要不要做,都無法確定。(小原隆治,訪談記錄8


(四)解決問題需要時間和決心

 


儘管合併的後遺症這麼多,但在政策方針已定的情形下,期待在合併前完全解決所有問題,恐怕又太過天真。內閣府的岡本全勝講的一句話,相當貼切的描述了這個情形:


如果合併前必須把這些事情解決,可能沒有人想合併了,所以合併後再來解決這些事情。……這就像結婚一樣,如果把雙方把彼此的優缺點都看完,恐怕就不會結婚了,所以還是結婚後再來適應。(內閣府岡本全勝,訪談記錄14

 


當然,這些合併後遺症並非無法解決。服務據點減少的問題,電子政府的發達應可以予以舒緩。歷史與文化的流失,可以用發展社區的文化保存意識來補強。邊陲地帶的發展和居民意見的反映,也可以依靠政府更細緻的溝通與分配來化解。內部料金和福利的不一致、以及過多設施的整合與精簡,則必須由合併後的政府自己有決心來一一加以處理。至於居民的一體感,或許需要時間慢慢加以培養。


目前距離平成大合併的高峰僅僅四年左右的時間,受訪的中央部門和地方政府大都表示,目前正在或即將進行成效檢討,要將當下的狀況做一次盤整,再進一步加以處理,並評估後續是否應該繼續推動合併。


(五)小結

 


由於合併的財政誘因具有時效性,大量的市町村合併案倉促的完成,也因此帶來許多後遺症,這包括居民洽公距離遙遠、反映意見管道縮減、偏遠地區遭受偏差待遇、文化與歷史的流失、合併後難以產生一體感、對議員的補償措施造成的負面影響等,都是為了合併所付出的代價。


另外,公共料金和福利制度的不一致,仍舊普遍存在於合併後的市町村,造成境內居民不公平待遇的現象,還需要花時間去協調解決。造成這情形的原因,主要是倉促的合併沒有足夠的時間來進行協調,是為了確保合併順利所接受的妥協。


儘管合併的目的之一是為了追求更高的行政與財政效率,但之前中央政府氾濫補助地方所建設的公共設施,成為令人頭痛的難題。理論上多餘的設施應該被縮減,但實際的處理上可能遭遇居民的反彈,且偏遠地區如離島的設施也難以整合。也因此財政效率是否會被達成,也是未定數。


但如果期待在合併前就解決這些問題,恐怕就不會有這麼多合併產生了。這些後遺症,必須由地方政府以時間和決心來化解;各級政府也在進行檢討,將視檢討結果來評估合併的成效。

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