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平成大合併──再談合併後的財政效率


(一)合併的首例,悲劇的下場

 


篠山市是在1999年,由兵庫縣的篠山町、今田町、丹南町、西紀町四個行政體合併而新設的城市。不同於其他大多數因為財政困境而被迫選擇合併的地區,篠山市合併前的四個町的財務問題狀況「雖不富裕但可自給自足」,選擇合併是基於居民彼此長期以來的一體感,加上希望成為大阪地區的衛星城市,搭上大阪經濟發展的順風車。因此合併提議一出,加上中央政策的推波助瀾,四個町很快地就在1998年簽署了合併協議,並在次年合併成功。


由於是平成大合併的第一個案例,篠山市很快地成為了中央政府心目中的模範生,被稱為「最佳的合併案例」。在中央強力宣傳下,市政府忙碌地接待來自全國各地的考察團,據說一年可達3000人次,而有「篠山參拜」之稱。


中央強力宣傳篠山市的合併案例,當然是希望藉以向全國市町村推廣合併的優惠措施,這裡面也包含「特例債」的制度。特例債是中央政府鼓勵地方合併最重要的財政誘因,其內涵是每個合併後的自治體可以依照人口與土地來計算出一個舉債定額,在十年內該地可以在這個上限之內舉債進行建設投資,中央並協助償還部分款項。之前已經提過,財政議題是市町村合併的核心議題;地方原本的財政困境是內在驅動力,而中央提供的特例債制度則外在的誘餌。


特例債對地方的誘惑力為何難以抗拒?因為它既可以解決眼前的財務困境,又可以滿足地方對建設的渴望;由於中央部分負擔,它還讓地方有一種佔到便宜、「不借白不借」的感覺。只是沒想到這個誘因,誘使篠山市大量舉債,一口氣推出了十項公共建設,導致如今無力償還並面臨破產危機的窘境。曾經以篠山市合併為題做過專題採訪並發表著作的前神戶新聞記者松本誠,對筆者描述當時的情形:


1998年簽署協議時,四個町長提出未來市政建設計畫。當時各自規模小,財政雖夠但也不算富裕,很多事沒法做,因此想藉此機會來完成。當時年度預算才160億元,推出的十項大建設計畫卻需要300億元。雖然那時也有人反對,認為未來財政上會吃不消,但是贊成的人佔多數,因此執行至今,造成當前的財政困難。(松本誠,訪談記錄18


篠山市現任市長酒井隆明是律師出身,在2007就任後檢視了篠山市的財政狀況,公開宣佈篠山市可能在四年內面臨破產危機,引起市民的震撼。有些人用「悲劇」的字眼形容篠山市的處境,但把這悲劇完全歸咎給合併的政策也不公平,根本的原因是在於篠山市對中央財政誘不負責任的濫用、而對未來償債能力又存在不切實際的幻想。松本誠在篠山市合併後的半年訪問了很多地方政治人物,發現在當時多數人都沒有意識到濫用特例債的危機。而少數有危機意識的人,卻也不敢公開反對。舊丹南町的町長就是其中一位:


1999年我訪問他時,他說出心裡話,表示自己相當後悔。他說如果沒有中央特例債這些誘因,合併會是一件好事,但如今十項建設成為未來的危機,令人相當擔心。他私下反對濫用特例債,但以他當時的立場卻無法誠實表達,只能在私下場合談,因為公開說會被認為是反對合併……其實他贊成合併,只是不贊成大量建設與舉債,認為過量的債並不恰當,會造成負面影響,應該需要什麼才去做。(松本誠,訪談記錄18

 


松本誠說,除了特例債的濫用造成後續的財政負擔之外,合併還有一種負面的效果,就是誘使預知要合併的舊行政體先把手中的錢花在自己身上,把爛攤子丟給合併後的新政府:


1999合併年的兩三年前,四個町就確定即將合併,所以各自拼命借錢,重新蓋町役所和道路,舉了很多債,認為反正財政問題在合併後都可以解決。只有丹南町町長沒有這麼做,因為他反對大量舉債,所以那裡的町役所很老舊。合併後,大家把債的明細一攤出來,才發現問題相當嚴重。四個町合併前債務500億元,合併時增為600億元,又因為繼續大量舉特例債從事建設,債務暴增為1200億元。但篠山市年度預算才200億元,債務竟高達年度預算的六倍。(松本誠,訪談記錄18


總括來說,造成篠山市財政危機的原因可歸納為四點:首先是特例債的制度引誘地方大量舉債建設,勾畫著合併後的美夢;其次是合併前原本的町不負責任地借錢,加重合併後的財政負擔;第三是對於未來的財政規劃過度樂觀,合併時才4.2萬人的篠山市,竟然在少子化的大趨勢下,預估未來會有6萬人口的稅收,相當不可思議;最後則是由於三位一體改革,自2004年後大幅減少中央交付稅,使得地方收入大幅降低。


(二)從學習的模範,變為警惕的案例

 


篠山市酒井市長在揭露了財務危機後,成立了「篠山再生市民會議」,讓資訊透明公開,企圖結合市民之力來共同面對困境,商討如何解決問題。比北海道夕張市幸運的是,夕張市民知道財政出狀況時,市政府已經破產了;篠山市民則還有補救的機會,但仍舊感到情何以堪。松本誠說,居民當初看到合併後可以舉債建設,中央還會負擔部分債務,當然覺得無妨,不會想太多;但後來警覺到事態嚴重時,「才覺得中央給的不是糖而是毒藥」。(松本誠,訪談記錄18


在短短八年左右的時間,篠山市從平成大合併的模範生變成失敗案例,它對其他市町村的意義已經不是「成功地完成合併」,而是「如何合併才不會犯相同的錯」。特例債「糖衣毒藥」的特性,慢慢被更多市町村所認識。


當初看到篠山市的報導,圖書館很大很漂亮,附近也有蓋很漂亮的建築,但心中懷疑這種農村地區蓋得這麼漂亮,會不會形成財政負擔?篠山市的案子被報導後也被攻擊,但很多地方自治體還是利用特例債,只是沒有像篠山市這麼過頭,特例債是利率很低,也是促成合併的原因,要活用,但嚴選發展的事業與使用方向。(岡山縣市町村課福田勝彥等,訪談記錄22


篠山市當初合併做了很多建設與設施,而且中央總務省給予的評價還很高。但我們認為建設不是看一時,要看長遠,包括財務的負擔和設施的運用,應該是需要的才去做。(姬路市前田敏則等,訪談記錄20

 


特例債是借款,未來還是要還,而且做了很多設施將來還要維修,這都是自己未來的負擔,所以不能有多少借多少,應該依照各地的特別需求慢慢來。(北榮町町長松本昭夫,訪談記錄26

 


篠山市的教訓,有被考慮在堺市的「新市建設計畫」當中。……據了解除了篠山市外,也有其他地方合併後財政反而困難,因此都有記取經驗,為了不要重蹈覆轍,會很謹慎的擬訂計畫。(堺市財政局宮前誠,訪談記錄17


雖然受訪的地方政府,都表示所轄的自治體或自己對於特例債的舉借都很謹慎,但篠山市的案例是否只是唯一?松本誠對此持比較保留的看法:

 


目前篠山市是合併後財政困難最嚴重的一例,但根據我的研究調查,幾乎所有新合併的市町村都有用特例債,且借得相當多,這需要時間繼續觀察,三年後才會出現效果。篠山市是第一個例子,所以問題先浮現,也許會有更嚴重的地方出現也不一定。(松本誠,訪談記錄18


不過,類似像篠山市或夕張市這樣的例子,也讓某些已經選擇合併的小町村感覺到合併是令人放心的決定。在編入一個財政比較寬裕的城市後,無需獨力承擔財務的重擔,也可以避免最後面臨破產的危機。(姬路市前田敏則等,訪談記錄20


(三)合併的財政效果仍待檢驗

 


由於是第一個適用平成大合併法規的例子,因此日本也曾有學者在2006年以篠山市為標的,研究合併後的支出與收入變化,檢視合併是否如中央所宣稱會大幅改善市町村的財政。(長峰純一、田中悅造,2006


根據這份研究,篠山市在合併五年間,在特別職報酬、議員報酬、正規職員給予、管理部門經費、補助費等支出面的確都有所減少,地方交付稅的收入也有增加,看似符合預期;但另一方面,物件費與公債費卻也增加了,兩相抵銷,財務改善的狀況僅11.2億日圓,僅是原本預估的37億日圓的三成。研究結論顯示,由於篠山市大量地使用中央財政支援來進行建設計畫,造成管理成本與償債支出的上升,使得合併的行政改革效果大多被抵銷。


針對市町村合併的財政效果,未來無論是官方或學術界,可望會有更多的研究。但在筆者的訪問對象中有多人指出,合併並無法真正解決地方財政的問題。這裡的關鍵在於日本仍是中央集權的國家,地方財政與中央財政息息相關,中央財政如果不充裕、減少了對地方的支援,那些缺乏資源的窮困地區無論如何去合併、節約,也仍會每天為錢發愁。以岡山縣為例,在平成大合併中的成效是全國第六,市町村數量減少了65.4%,但財政上仍感到捉襟見肘。


岡山縣的市町村,其經常支出佔所有支出的比例日益上揚,到了合併高峰年(2004)後雖有降低,但是後來由於地方交付稅減少等因素,又轉為上升趨勢……市町村基金部分,之前也是一直在減少,雖然在合併高峰年(2004)後有增加,但是又再度減少,顯見合併未必就解決財務問題,還需要有其他努力,例如事業計畫的修正或廢止、找其他生財方式。(岡山縣市町村課福田勝彥等,訪談記錄22


岡山縣的例子暗示我們,合併後的財政效果也只是短期性的,長期來說地方的財政困境仍在加劇中。這裡除了地方是否有足夠的努力來改善經營效率、開源節流之外,中央對地方的支援多寡也有很大影響。


(四)小結

 


篠山市是平成大合併的第一個案例,原本是中央強力宣傳的個案;但由於過度濫用了中央用來引誘地方合併的特例債制度,大舉建設造成財政上龐大負擔,同時也過份樂觀地估計了未來的償債能力,加上中央交付稅減少,以及合併前各個舊町不負責任地消耗資源,導致合併後反而逐漸面臨破產危機,成為市町村合併的負面教材。


合併特例債是地方選擇合併的一大誘因,但篠山市的例子也讓許多市町村警惕,瞭解到特例債「糖衣毒藥」的性質,所以在舉債上採取比較審慎的態度。但仍有研究者指出,舉借特例債的情形仍然普遍,未來幾年後仍有可能會出現類似篠山市的案例。


一份學術研究也指出,篠山市合併後儘管行政改革有所成果,但由於大量舉債建設,使得營運成本與償債支出大增,以致於抵銷了行政改革的效果,財政改善的成果有限。另外,從岡山縣的市町村財政資料也可以得知,合併後的財政改善效果只是短期性的,長期財政困難的趨勢並沒有改變。中央的財政情形、以及對地方支援的多寡,相當程度地直接影響到地方的財政情勢。

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