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平成大合併──由下而上?


(一)糖果有效,鞭子更有效?

 


講平成大合併是由下而上,一部份的確是事實,因為如果市町村選擇不合併,中央與縣政府倒也莫可奈何;但由下而上也是形式,因為中央推動合併的策略是讓地方在看見「糖果」(誘因)的同時,也感受到「鞭子」(懲罰)尾隨在後,不合併不行。如果沒有「鞭子」的威力,「糖果」的效力絕對沒有這麼大。


在這裡解釋一下糖果和鞭子的意涵。在糖果的部分,在舊合併特例法當中主要有三項利誘地方合併的項目。第一是「普通交付稅」,法律保障合併後的市町村,其交付稅的獲得數量在10年之內比照合併前的計算方式,10年後還有5年的遞減緩衝期。第二項是「合併特例債」,這在前面章節曾經討論過,地方在合併後可以舉借債務興辦事業或從事建設,中央會部分負擔。第三是「合併市町村補助金」,補貼合併臨時性的支出。這些誘因在2005年開始試用的新合併特例法中,部分縮水或刪減,也因此九成的合併案都在2004年到2005年初完成。


除此之外,還有一些補償性質的措施,例如議員的任期與退職金計算方式、偏遠地區合併後的服務維繫和民代產生模式及員額等。這些與地方財政不直接相關的部分,在此暫不贅述。


為了鼓勵合併,中央提供誘因是必然的;但僅僅提供誘因並不會真的誘發大量的合併。


剛開始的時候並沒有效果出來,市町村數量沒特別減少,直到2004年才開始有成果,理由很簡單,就是地方財政的困難。政府為了達成合併的目標,都有誘因的設計,但實際上合併都是「鞭子」的效果比較大些。(內閣府岡本全勝,訪談記錄14


岡本全勝所說的「鞭子」,就是地方交付稅的降低。九○年代日本面臨泡沫經濟的破滅,國家稅收嚴重減少,造成中央與地方財政的困難。2001年小泉首相面對財政惡化的狀況,進行重整的措施,大幅縮減國家的歲出,包括公共建設、社會福利、及地方補助三個面向的經費。岡本坦率地對筆者表示,就是因為地方交付稅的減少,才促成了大量合併。(內閣府岡本全勝,訪談記錄14因為對地方政府而言,中央提供的地方交付稅是相當重要的歲入來源,這項具有重分配意義的收入,越窮的地方就拿得越多;當地方交付稅減少的時候,會讓財政窘困的市町村覺得,合併的「糖果」看起來更加有誘惑力。

 


合併可以讓地方交付稅的分配依照原來合併前較優惠的計算,延長十年,十年後再遞減。如果不合併,兩個町都比原來拿得少。……中央的交付稅從21兆降到16兆,合併的選擇使得歲入下降有緩衝,不會一次降太多,但的確有被棍子在後面逼迫的感覺。(北榮町町長松本昭夫,訪談記錄26

 


三位一體改革對地方確有影響,交付稅下降,造成市町村傾向合併來使用特例債改善財務困境。(福岡縣市町村支援課古閑雅博等,訪談記錄29

 


三位一體改革的結果也讓地方的收入更少,所以中央以財政誘因要求地方合併,就像是在馬的眼前掛一根胡蘿蔔一樣,這些都是國家常用的手段。(全國町村會山中昭榮,訪談記錄7


(二)強制性的由下而上

 


還有人因此覺得,中央在玩兩手策略,一方面給財政誘因,卻另外壓縮地方收入,地方根本被中央騙了。


當初中央推合併,強調會提供財政誘因,但前任知事片山善博那時就很懷疑:中央財政狀況那麼差,怎麼可能會有多餘的資源給地方?而且就算有,這些支出最後也是日本人民要共同負擔。後來果然就發生地方交付稅減少的狀況,地方有被騙的感覺。(鳥取縣觀光局長衣笠克則,訪談記錄28


也有受訪者指出,如果財政可以充裕自立,很多市町村根本不會想選擇合併一途。(北榮町町長松本昭夫,訪談記錄26;眾議員村田吉隆,訪談記錄4而確定選擇不合併的基層自治體,也把中央減少地方交付稅的措施,視為是對地方不合併的懲罰手段。(三朝町大坂公孝,訪談記錄27;共同通訊社鎌田司,訪談記錄2


由此可看出,市町村合併雖然不像是中央拿出規劃逼著地方執行的,但地方在「自主選擇」的同時,卻也有身不由己的感覺。這究竟是地方交付稅的減少是蓄意要加快合併的速度,還是財政改革碰巧遇到了合併的推動,恐怕無法一語論斷;但地方感受到「鞭子」的威脅,卻是不爭的事實。


有人說平成大合併是由下而上的,不同於明治與昭和的由上而下的,這都是為了使合併正當化的手法。事實上這些政策都是中央交付下來的,如果是由下而上,中央都不用做什麼誘因,地方自己會合併。(全國町村會山中昭榮,訪談記錄7


原本說合併是自發性的,但政府為了擴大規模,又用財政手段去施加壓力。(小原隆治教授,訪談記錄8


中央政府可以說是用「胡蘿蔔與棒子」軟硬兼施的手段來迫使市町村接受合併的選擇。……立法提供合併後的財政誘因,對於不合併的市町村則形同懲罰。中央政府甚至派出縣級的官員到市町村遊說合併,給地方很大的壓力。(共同通訊社鎌田司,訪談記錄2


更不用說在2005年新的合併特例法中,中央政府還要求各都道府縣提出進一步的合併方案,而也的確有縣政府開始扮演指導的角色,提出組合構想要求市町村去討論。所以,與其說平成大合併是「由下而上」的,不如說是「強制性的由下而上」,還比較貼切。

(三)居民公投──僅供參考,亦非必要

 


居民的參與,在市町村合併中扮演了某種程度的角色。1995年舊合併特例法修正時,創設了與「合併協議會」之設置有關的住民提議制度,根據該法第4條規定,只要市町村內具有選舉權的住民1/50以上人數之連署,得向市町村長請求設置市町村合併協議會。而在2002年合併特例再次修正時,更規範當議會否決住民連署之合併協議會設置提案時,可選擇舉行「住民投票」之途徑。

 


除此之外,地方在商討合併時,居民的意見也會藉著不同的管道影響合併過程的進行。透過密集的地方說明會來溝通,可以說是最基本的居民參與;針對合併事項的民意調查,也經常被運用來瞭解居民對某些提案的態度;部分市町村,更將最後的合併與否交由居民投票來決定。這個部分各地區的作法不盡相同,可說是相當有彈性。

 


住民在合併決策過程中參與的程度不一。例如宗像市與福津市當初的協議會設置,是由住民主動發起的;但岡垣、遠賀、水卷、蘆屋四個町的合併協議,最後由於岡垣町的住民投票反對,結果無法合併。(福岡縣市町村支援課古閑雅博等,訪談記錄29

 


三朝町在六十個村落辦理說明會,聽取民眾意見,對於是否合併才能生存下去,意見大致是一半一半,也有人沒意見。最後則是由議會決定不合併。(三朝町大坂公孝,訪談記錄27

 


岡山縣的作法是:(一)針對比較想和那個自治體合併,會做問卷調查;(二)辦理很多研討會與說明會;(三)合併協議會當中會有居民代表;(四)有一部份合併案會舉辦公投,但並非全部。(岡山縣市町村課福田勝彥等,訪談記錄22

 


這裡要強調的是,居民投票在市町村合併過程中並非必要,也不具最後決定權。第一,儘管法令對於居民以連署及公投發動合併協議會的設置有所保障,但這僅是關於起初的合併事項協議,並不涉及最後合併的決定,決定合併與否權力仍屬於議會。第二,合併的居民公投並不是非辦不可;既使舉辦了,地方議會也未必就依照公民投票的結果來決定最後的合併與否或合併方案,公投的結果被議會否決的案例也曾經發生。

 


鳥取較特殊的是有住民投票,針對協議會是否成立、合併與否兩個部分來決議,結果給議會參考,但最後的決議還是議會來抉擇,所以才有智頭町住民贊成合併但被議會否決的例子。(鳥取縣自治振興課前田透,訪談記錄25

 


有時候,同一個合併案當中不同自治體的作法也不一樣。例如姬路市與鄰近四個町合併,四個町中除了安富町外,都是根據居民投票來決定編入姬路市,而安富町則是依照合併前兩年實施的居民詢問調查結果來決定編入。(姬路市總務局市岡千弘,訪談記錄20


公投並沒有扮演市町村合併的最終決策角色,岡山縣還有一個非常特殊的例子可以說明。岡山縣的長船町曾經辦理合併公投,結果是反對合併,因此議會也決定擱置合併協議,但此時地方有一位支持合併的老太太,很熱心地挨家挨戶徵求連署,結果竟然得到過半數居民的連署,也因此議會才重新討論合併案,最後決定合併。(岡山縣市町村課福田勝彥等,訪談記錄22這代表了議會的決議仍是最後關鍵,而且有時候居民連署對議會的建議效果,也不比公投來得差。

 


(四)有時議會甚至杯葛公投

 


儘管合併的最終決策權不在居民,但在對等合併時多在於討論名稱、市役所地點的選擇,行政體系無法決定的事,就交由人民公決。有時候參與合併的市町村在角力的過程中,可以挾民意以自重,做為談判的籌碼。(岡山大學羅國應,訪談記錄21

 


而議會雖然握有最終決定權,但是公投畢竟反映了居民心聲,為了避免公投的結果干擾了既定方向,有時候議會甚至千方百計地不讓公民投票舉行,大阪府的堺市就是一例。舊的堺市原本希望與鄰近的高石市合併,但高石市透過居民投票否決了合併協議會的設置,所以堺市轉而尋求美原町做為合併對象,但在合併的過程中,堺市與美原町議會皆多次否決了居民對舉辦合併公投的連署。

 


2004
1月美原町簽署運動要求制定居民投票條例,但在議會遭到否決。45雙方首長舉行了合併協定的簽署儀式。同時堺市居民也簽署要求居民投票,但也被議會否決,但雙方議會都承認了合併議案(堺市市長公所課長光齋かおり,訪談記錄17

 


高石市當初是因為有住民運動的推動,才決定了不參與堺市的合併升格計畫。所以堺市和美原市的議會都數度否決了合併前公民投票的相關條例,就是因為怕公民投票阻礙了合併的成功。(堺市議員長谷川俊英,訪談記錄19


公民投票不是最終決策程序的這種設計,值得加以討論。贊成者可能主張議會也是民意機關,況且合併過程皆已經資訊公開,合併的複雜辯證未必適合直接交由居民投票決定;但反對者恐怕認為這不符合民主精神,而且如何保證議會不會因為自利而選擇與民意相反的走向?高石市的例子就是議會熱衷與堺市合併,但住民運動強烈反對,形成內部對抗,直到反對合併的市議員阪口伸六當選市長,才終於塵埃落定。阪口市長指出,當初他看不下去許多議員是為了自己的年金和任期保障才贊成合併,因此辭去議員職務參選市長。(高石市長阪口伸六,訪談記錄19)如果不是因為誕生了新市長,最後議會與住民間的角力究竟如何收尾,還很難說。


(五)小結

 


很多人對平成大合併的印象,是一個由下而上的過程。合併不具有強制性是事實,但中央在推動合併時,除了給予財政誘因,也同時減少了地方交付稅的給予,造成地方的財務雪上加霜,被迫選擇合併。而這「鞭子」的效果,比「糖果」還要顯著。

 


有人認為中央的兩手策略欺騙了地方,中央在減少交付稅是在懲罰不選擇合併的市町村,也有人認為如果不是財政困難,很多地方不會選擇合併一途。不論如何,交付稅的減少帶給地方威脅感;平成大合併充其量只能說是「強制性的由下而上」。

 


居民投票在合併中扮演某種角色,但並非最終決策,也非必要程序。合併過程中徵詢民意的方式很多,民調、問卷、公開說明會等都是,公民投票只是其中一種。最終的合併決策是由議會來決定,有時候議會的決策會推翻公投。公投也未必是最有力的民意表達方式,也有過半居民連署壓過公投的例子。

 


有時候議會已有既定方向,可能會不讓居民有公投表達心聲的機會。這種由議會做最終決定的決策模式可能出現爭議,特別是議會可能會因為自利,而做出違反民意的決策,如此一來嚴重違反民主精神。

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