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這是他用來抒發心聲並向過去哀悼的角落。
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平成大合併──誰想合併?誰不想?


(一)中央VS地方


中央政府扮演倡議市町村合併的角色,無需贅言。中央強調,合併是著眼於基層自治體必須改革以因應新的時代趨勢,並強化地方分權的基礎,且市町村必須改善財政效率等原因;但仍有人認為中央之所以推動合併是為了解決自己的財務困境。也因此雖然市町村合併是總務省的業務,但每年都要為了對地方補助多寡而與總務省大吵一架的財務省,對於合併的態度可能還更加積極。


財務省甚至歡迎合併,因為自治體數量越多,政府的財務負擔越大。(共同通訊社鎌田司,訪談記錄2


推動市町村合併,財務省可說是最積極的,因為減少了中央對地方的交付稅負擔,有利於中央的財政運用空間。(小沢一彥教授,訪談記錄9


但站在地方的立場,相對就有被犧牲的感覺。全國町村總會事務總長山中昭榮就指稱,平成大合併是中央發號施令,不是地方想要的;只不過受制於財政困難等因素,地方也很難抵抗財政誘因的誘惑。(山中昭榮,訪談記錄7


(二)執政黨VS官僚體系


總務省官員門山泰明在接受訪談時,就相當坦白地說將市町村合併為1000個的政策目標是政黨的「政治判斷」,內閣對此則是「尊重」,因為從政府的角度來看合併,未必會進行得如此順利。(門山泰明,訪談記錄5)可以感受到總務省官僚體系對於合併的態度,並不像執政黨這樣的積極。


總務省的官僚體系,其實對合併並不積極。他們多數都有地方政府的服務經驗,觀察到帶有強烈的中央強迫地方特質的昭和大合併,引起許多負面的效果和反彈,後遺症不少。……這樣的態度像是一個在總務省「內部承傳下來的教訓」,他們傾向認為中央強勢主導的合併不利於地方自治,也不符合地方分權的潮流,因此採取比較謹慎的態度。(共同通訊社鎌田司,訪談記錄2


合併的推動力是什麼?雖然是總務省的業務,但他們並沒有意願去做,市町村也不願意。主導力其實是自民黨。(小原隆治,訪談記錄8


執政黨的強勢態度,與官僚體系形成對比。當初自民黨推動合併政策的態度相當明確,勢在必行;官僚體系則消極抵抗、不願提出法律草案。據說,最後自民黨甚至以要由議會來提出草案來「威脅」總務省官員,總務省的草案版本才終於提出。(共同通訊社鎌田司,訪談記錄2不過,儘管執政黨與官僚體系意見不一,但是官僚體系也只能在政策制定前消極不作為,一旦政策形成,還是只能服從。


(三)自民黨VS民主黨


自民黨是市町村合併的主要推手,這一點毫無爭議。雖說執政黨有責任提出有利於國家發展的政策,但從政黨競爭的角度來看,政黨大張旗鼓盡心費力地推動一項政策,也不可能沒有撥一撥政治算盤就出手。


1993年自民黨喪失國會多數,中斷長期執政,以農村為基礎的自民黨反省到以往過度倚賴鄉村,而忽略經營都會區的錯誤,因此開始重視對城市的資源分配,透過對市町村合併的推動,將以往中央政府大量流向鄉村區域的補助金,分配更多到城市地區。(共同通訊社鎌田司,訪談記錄2


這裡要特別強調,鎌田司的觀察並非普遍的共識。至少全國町村總會山中昭榮就覺得,儘管自民黨有心經營城市選票,但其手段是推動核心市與政令指定都市的成立;而推動合併與1993年失去政權無關,因為自民黨的基礎仍在鄉村地區。(山中昭榮,訪談記錄7


無論自民黨推動合併時有無政治考量,但在合併顯然讓自民黨受到了政治傷害。2007年日本眾議院改選,執政的自民黨失去了參議院的主導權,自民黨內部就有一個聲音,把這個失敗歸咎於推動市町村合併,因為地方議員席次的減少,使得黨的政治基礎流失。也有人認為,自民黨推動合併實在是一件不可思議的事。(共同通訊社鎌田司,訪談記錄2;小原隆治教授,訪談記錄8


由於日本國會議員選舉都有地方後援會的支持,但合併後減少了約1500個市町村,議員人數減少了約兩萬人,他們大都是自民黨,因此自民黨內部很擔心支持力量的流失,事實上去年參議員改選自民黨失去參院多數,也與此有關,惡夢成真。(自民黨眾議員村田吉隆,訪談記錄4


當然這樣的說法,有人也有不同意見。山中昭榮認為,2007年的選舉失利原因,是在於經濟好轉都是都市得利,農村卻沒有感覺;另一個原因是三位一體改革讓地方損失了五兆元的收入,選民認為自民黨不重視鄉村和地方;(山中昭榮,訪談記錄7)另外小沢一彥教授也持類似的看法。(小沢一彥,訪談記錄9而參議員二之湯智則認為,合併導致基層議員減少對參議院選舉的影響不大,因為參議院的選區比較大;但他也承認那些喪失頭銜的前任議員們的確對助選意興闌珊。(二之湯智,訪談記錄12


在野的民主黨在推動合併的方向上,其實與執政黨的立場並無差別。差異僅在民主黨黨魁小沢在該黨政治公約中,明訂市町村應以合併至300個為目標,遠低於自民黨宣示的1000個;另外民主黨也強調,在合併的同時不能犧牲弱者的權益。(民主黨國會助理石山裕康,訪談記錄13


連自民黨的幹部也坦承,從結果論來看,市町村合併讓自民黨選舉失利,而對其他政黨有利。(自民黨組織本部阿部信吾,訪談記錄4於如此,自民黨是否還想要繼續推動市町村合併?其實是很多人心中的問號。筆者私下請教民主黨的石山裕康,民主黨主張繼續減少市町村數量至300個,其中是否有政治上的計算?他僅是笑笑地對筆者說,民主黨一直都是鼓吹地方分權最努力的政黨。


(四)尋求合併升格的城市


平成大合併的成效,在地域分佈上有顯著的差異。基本上,西半部比東半部合併得多。若以市町村減少率超過50%22縣來看,大致上集中在九州、中四國、北陸與日本海沿岸;相對地,市町村減少率不超過30%8個縣,除了地廣人稀的北海道和離島的沖繩縣外,大抵皆分佈在首都圈與関西一帶。經濟背景的差異,顯然是影響合併比例的重要因素之一。


以縣市別來看,都市與鄉村有差別。農村地區的合併推動比較快,因為鄉村財政困難與人口高齡化問題,對未來較為悲觀,因此比較熱衷合併。都市因為沒有這樣的問題,所以合併的進展較慢。門山泰明,訪談記錄5


雖然都市地區的合併推動比較緩慢,但這並不表示他們沒有尋求合併的動機。很多都市因為人口集中,資源相對充沛,其實沒有合併的壓力;但為了讓自己的都市升級,取得更高的自治權,很多都市尋求與鄰近市町村合併(比較貼切地說法是:邀請鄰近的市町村編入自己轄區),以提高人口數,滿足升級的要件。


依照日本的地方制度,是都市的等級越高,自治權限就越大。日本的市制除了一般的市之外,還有「政令指定都市」、「中核市」、「特例市」三種特殊等級,各有不同的人口門檻與設置標準。最高級的政令指定都市,其權限接近都道府縣,擁有相當大的自治權;因此如果能夠爭取升級,對地方的發展具有相當的意義。


政令指定都市的法定人口門檻為50萬,但中央核定的實質標準更高;原本的底限是100萬人,但後來中央政府為了鼓勵合併,降低為70萬人,讓許多中核市有了合併的誘因。


筆者這次所訪問的地方政府中,堺市就是在2005年靠著與美原町合併,達到了70萬的人口門檻,在次年完成升格;姬路市則是藉著與周邊的四個町合併,讓人口數先超越法定門檻50萬,再逐步往政令指定都市邁進;岡山市也是為了升格而合併,預定2009年完成升格政令指定都市,目前市府部分人員已經在縣政府見習,學習辦理即將承接的業務。另外當然也有一般市為了升格為特例市(20萬人)、或者是特例市為了升格為中核市(30萬人)而尋求合併的,前者如鳥取縣的鳥取市,後者有福岡縣的久留米市。


如果沒有合併升格的誘因,財政上可以自足的城市未必有興趣推動合併。


姬路市人口有五十萬,財政狀況也不錯,所以也沒有太大的動機去合併,但著眼在未來發展,還是擴大人口面積的規模才有更好的前途,從中長期性的觀點以政令指定城市為目標,所以仍積極推動合併。(姬路市總務局市岡千弘,訪談記錄20


福岡市四周的景氣好,財務狀況佳,人口也各自達到五、六萬人,所以合併的例子很少。(福岡縣市町村支援課古閑雅博,訪談記錄29


「合併升格」不僅是扮演核心角色的城市的合併動機,對於其邊陲的市町村而言,一樣充滿吸引力。雖然犧牲了獨立性,但一方面財政壓力得以解決,另外也對未來的發展寄予無限的厚望。


(美原町)和堺市合併成為政令指定都市,是很重要的誘因。其實美原町的選擇,就是因為覺得和堺市合併最有利,其他也想找美原町合併的自治體都覺得被拋棄了。(堺市議員長谷川俊英等,訪談記錄17


(對編入姬路市的四個町而言)合併雖然町會消滅,但擴大區域也對財政上有利,合併成為次佳的選擇。考量到町的時代難以實現的新公共建設和大事業的實施、以及其他事項的解決、居民服務的提高和負擔的減輕等因素,接受把原自治體的消滅做為交換。(姬路市總務局市岡千弘,訪談記錄20


(五)核心與邊陲之爭


兩個以上的自治體合併,無可避免的要為主導權的所屬有一番爭論。在合併的兩種模式中,「編入合併」是相對單純的,扮演核心角色的自治體(例如姬路市與堺市)將鄰近的其他自治體納入,不但名稱沿用,新的市政府也以自己為中心進行整併,周邊的市町村基本上算是「消失了」。


而「對等合併」相對複雜得多,不但要取一個對大家都公平的新名字,也必須爭論新的公所要以哪一個區域為中心來設置。很多合併案的協議,到這裡就走不下去了。例如鳥取縣的倉吉市,原本是與周圍的北条、大榮、三朝、關金四個町談對等合併,但由於主導性太強,談到一半有三個町都放棄,因為覺得倉吉市根本就是意圖要將其他町編入,最後只剩下財政壓力最大的關金町併入倉吉市。(鳥取縣自治振興課前田透,訪談記錄25


「主體性」的維持經常是合併的一個重要考量。有時候儘管有合併的意願,但最後為了不要被「併吞」,無論財政辛苦與否,都會拒絕被編入。以岡山縣為例:矢掛町原本與美星町談合併,但當美星町最後選擇編入井原市時,矢掛町選擇不加入,因為它的財政狀況還不錯,只想要以「對等合併」的方式擴大人口數,而不是編入合併失去主導權。至於西粟倉村沒有加入六個町村合併為美作市的計畫,也是因為不滿意主導權被舊美作町拿走。而寄島町面臨與其他町村對等合併為淺口市、以及併入笠岡市兩個選項時,最後選擇了前者。(岡山縣市町村課福田勝彥等,訪談記錄22


七○年代的岡山縣還曾發生一件大事:縣政府推動的「岡南百萬都市構想」計畫,是要將當時的岡山市和倉敷市合併,但是面對合併後主體性的喪失,倉敷市長壓力大到在最後一刻搞失蹤,以致合併計畫不了了之,報紙上一時間還沸沸揚揚。(岡山大學羅國應,訪談記錄21


對於不願意被編入合併的市町村,我們不能僅僅用爭奪主導權的角度來理解。有的地方純粹是因為了保存地方歷史文化,相信自己「可以小的有骨氣」,所以拒絕合併;岡山縣的新庄村議會,就曾經發表「小城市宣言」,拒絕併入真庭市。福岡縣的桂川町、和鳥取縣的三朝町,都是因為憂心合併後成為城市的邊陲,將造成人口外移至核心地區,不利於區域發展而拒絕合併。


至於有的市町村則是因為財政狀況好,實在沒有犧牲主體性被併入的理由。例如岡山縣的奈義町,是日本自衛隊基地的設置所在地,因為有額外的補助款,沒有合併的必要;鳥取縣的日吉津村,有兩家大企業在當地,完全不用依靠地方交付稅,小小一個村卻屹立不搖;大阪府的高石市,有臨海工業區的稅收,很多大企業進駐,雖然併入鄰近的堺市就可以加入政令指定都市的行列,但也不為所動。


比起那些因為太偏遠又窮困而沒有人想跟它們合併的町村,這些財政得以自足的自治體實在幸運太多了。



 

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