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這是他用來抒發心聲並向過去哀悼的角落。
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平成大合併──城鄉差距與行政區合併


(一)日本國VS東京國


日本是相信地方分權的,地方仍舊應該建立有能量的自治體,來承載一定質量的公共服務。……但日本面臨的更大問題,其實是人口向都市集中的趨勢越來越嚴重。(小沢一彥教授,訪談記錄9


隨著二次大戰後日本的經濟高度發展,首都圈的「極化」趨勢就未曾停止。包含東京都和其周邊的幾個高度都市化的縣,其人口總數佔全國的比例,從戰後的13%一路成長到2005年的27%;而人口密度當然也是居高不下,東京都、神奈川縣、埼玉縣、千葉縣分別位居全國第1346名(分居25名的則是大阪府與愛知縣)。


都會吸引產業,產業帶動人口,這是區域發展的鐵律。由於日本首都圈的產值佔全國的三分之一,提供了大量的工作機會,自然吸引了無數來自鄉村的人在這裡落腳發展。這些外來人口在首都生活圈工作、定居,當然也在這裡消費、納稅,使得當地政府的財政狀況遠比其他縣都來得富裕。


這次到東京訪問,遇到四十出頭的時事通訊社資深記者久保善敬,來自廣島縣福山市。他和其他年輕人一樣,當初一畢業就來到東京找工作,並定居在東京都東鄰的千葉縣。他說,日本像他這樣的例子不勝枚舉:


國家資源和稅收集中在幾個大都會的情形的確很嚴重。……經濟發展集中在東京、關西、與TOYOTA總部所在地愛知縣等地,提供了大量工作機會,人口也隨之集中,這些地方也因此徵得更多的稅。國家的資源日益不平均地分配著,鄉村地方政府的運作就更加的困難。目前,似乎也沒有政黨提出好的解決方案。(久保善敬,訪談記錄10


產業發展與人口集中,使得這些區域的縣政府不必倚賴中央分配的地方交付稅過日子。2005年的地方財政資料顯示,地方交付稅佔各都道府縣一般財源的比例,以東京都最低,比例是零,其次是愛知(7.0%)、神奈川(10.1%)、大阪(18.7%)、千葉(23.6%)、埼玉(23.8%)、和靜岡(24.2%)。地方交付稅佔歲入三成以下的,其實也只有這幾個地區;反觀其餘的40個地方一級政府中,對地方交付稅依存度超過五成的有22個縣,其中有10個超過六成,最高的是島根縣,比例高達69.9%。由地方財政對中央的依存度來看,城鄉差距實在相當嚴重。


東京等都市與地方的差距,主要是產業結構問題,都市有公司工廠,可以收到稅金,地方缺少這種稅金,而且人民缺少工作機會,所以所得降低,才會造成差距。(內閣府岡本全勝,訪談記錄14


日本的贏者圈太小,而且小而集中,大多數的地區都只求維持現狀,但無法阻擋年輕人持續地到經濟發展較佳的大都市找工作,因此人口老化與流失成為嚴重的情形。(小沢一彥教授,訪談記錄9


東京有錢到什麼地步?也許可以用這個例子來說明。東京都在2005年出資1000億日圓,成立一家名為「新銀行東京」的銀行,這家被戲稱為「石原銀行」的金融機構由於經營不善,三年來嚴重虧損。當大多數的縣政府都在為經濟發展不足和中央削減補助所苦,甚至大舉進行市町村合併以改善經營效率的同時,東京都竟可以如此揮霍,也難怪有人用「日本分為『日本國』與『東京國』」的說法,來形容這樣的巨大落差。


(二)貧富兩樣情


筆者這次在日本走訪了幾個地方政府,包含大阪府的堺市、兵庫縣的姬路市、以及岡山縣和鳥取縣,發現都市化的程度不同的地區,在市町村合併上的確有不一樣的思維。


在都市化程度高的堺市和姬路市,官員們都一致表示,市政府的財政不錯,如果不是為了爭取升格成政令指定都市,而必須與周圍市町村合併來擴大人口數,合併不合併都沒有差別。反觀都市化程度低的岡山縣和鳥取縣,官員們都無奈地說合併前財政不佳,合併後也還是不好,其實差別並不大。兩相對照,實在是貧富兩樣情。


超過2/3的都道府縣,歲入當中至少有四成是來自地方交付稅。縣政府都如此,市町村的狀況自然也只有更糟;但2004年以來的三位一體改革,更讓這些自主財源比較不足的地方政府吃足苦頭。


三位一體改革內容是中央減少國庫分擔金和地方交付稅的規模,而將部分稅源移轉給地方。雖然中央說,這是為了強化地方自治,但對於鄉村地區而言,人口流失與老化情況嚴重,企業也不來投資,加上總體經濟情勢不佳,空有稅源也未必徵得到稅金。另一方面,地方交付稅是依照各都道府縣的財政需求來分配的,具有全國「重分配」的效果,因此用下放稅源來換取減少交付稅,等於是深化城鄉差距。


三位一體改革對地方收入而言,看似增強自主性,但真正的效果卻是實質收入減少。地方收入被削減總額達到三兆日圓,這也迫使各地方政府卯足全力地開源節流:


有新聞報導指出,有的自治體政府原本郵寄給居民的通知,現在都請役所職員下班後帶回去直接塞附近的信箱,以節省郵資。還有不用公務車改騎腳踏車的,來節省汽油錢。(岡山大學羅國應,訪談記錄21


目前最花心力的是做市府人士縮減,已從五年前603人縮到今年471人,五年後希望縮到400人。如此行政服務當然隨公務員減少受影響,無法提供原本的服務量,所以將部分工作單純化,例如學校午餐和打掃可以委外,剩下的公務員應該做重要的政策立案或調查。……市民也可以當義工,來協助市府解決人事精簡後人力不足的問題,例如下課後到學校維持秩序,協助學童回家。(高石市長阪口伸六,訪談記錄19


縣政府也在削減人員與組織重編,市町村也一起在這樣做。……(對於三位一體改革)也沒有太多的方式可做因應,也只能出賣縣產、跟生意往來對象談判降低收費等等。(岡山縣市町村課福田勝彥等,訪談記錄22


選擇不合併的市町村,大都在積極進行財政改革。其方式為職員降薪、減少議員人數、對民間的補助金減少。(鳥取縣自治振興課前田透,訪談記錄25


過去居民都會依賴中央或地方政府來處理,但變成過度的依賴,因此要求町內的各區重新思考,能自己做的就自己做,補助金也可以考慮減少。(三朝町會計管理者大坂公孝,訪談記錄27


善用區域的自然與人文資源來發展地方產業,吸引外來人口消費,或許是一個生財之道。但是自從中央給的地方交付稅減少後,許多地方政府將地方稅提高,加重了人民的負擔,加上日本經濟沒有明顯復甦,消費力不振,這對倚靠觀光的地區更是雙重打擊。(三朝町大坂公孝,訪談記錄27


儘管地方致力於節約,但也已經面臨緊繃的狀態,還是只能指望中央的挹注。地方嗷嗷待哺,對於中央一直下放事權卻減少補助莫不怨聲載道,一致渴望中央能夠恢復過去的地方交付稅額度、強化重分配的機制、或者是移轉更多的稅源給地方。甚至還有人提出繳納故鄉稅的構想,讓人民可以選擇在自己的故鄉繳稅,但應該可以斷言中央政府和東京都,完全不可能會贊成這種作法。


(三)該合併還是該分權?


為什麼在討論市町村合併議題時,要關心日本城鄉差距的問題?


中央政府推動市町村合併的目標,是在發展有力量的地方政府、健全地方財政、縮減行政成本。內閣府官員岡本全勝就認為,想要縮短城鄉間的落差,基本解決方式還是在鄉村地區振興產業,並給予這些地方政府足夠的經費維持行政;而由於地方交付稅削減使得地方財政更加困難,小的市町村想減少行政成本,合併還是比較快的方式。(內閣府岡本全勝,訪談記錄14


但是很多來自地方政府、學者及輿論的看法,認為中央應該先檢討自己的財政效率,另外也主張如果僅是行政區合併而沒有真正的地方分權,地方也無法真的壯大起來。岡山大學岡田雅夫教授就說,日本地方自治不夠強的原因,就是因為地方沒有自主財政,使得中央可以用地方交付稅來控制地方,結果不但沒有強化地方,反而犧牲人的生活:


地方財政會有問題,是由於中央欠債800兆,付不出地方交付稅,所以只好用鼓勵市町村合併的方式來減少交付稅支出。……對於出錢的一方(政府)來說,這是效率;但對當地居民而言,服務距離變得很遙遠,很不方便,所以會有小學生搭火車上學的事情。日本的市町村合併,都是站在「地方公共團體」的角度來看,要怎更省錢更效率化,沒有站在「自治體」人民生活的角度。(岡田雅夫,訪談記錄24


另一個普遍的疑慮,則是在於市町村合併不會真正地解決兩極化的問題。合併製造更大的自治體,自治體一旦擴大,內部就會有「核心」與「邊陲」的分野,而人口流動的趨勢正是從邊陲流向核心,這會讓城鄉差距的情形更加嚴重。這裡隱含的爭議是:地方自治的價值是否僅僅在於「效率」而已?


的確也有一些市町村因為偏僻、人口流向城市,無法再支撐下去,人口少且高齡化嚴重,但這些地方也沒辦法靠合併解決問題。這種地方若是合併,人口雖變多,但面積也變大,這樣仍然無法提供公平的行政服務,人仍會流向一個單一中心,偏僻村莊少人居住,如此河川或山林管理這類事務無法做好。只有形式上的擴大面積並沒有解決問題。(小原隆治,訪談記錄8


最重要的是,很多人住在深山與離島,就因為有人住在這裡,國土才得以維續或開發。若是生活不便,人口會流失,這些國土就會荒廢掉。這些效果是在三五十年後才會看見,目前的行政效率或節省經費等好處是眼前的,但三五十年後這些負面影響可能才會發生。這在當初政策制定的時候,國家不知道有無思考這樣的問題。(山中昭榮,訪談記錄7


資本主義與自治是衝突的,資本主義不是為了人性而是效率。但如果真要效率,把人口集中都市不是最有效率嗎?其他偏遠土地放棄就好了,也不用去建設基本設施,不是嗎?但不可以這樣。(岡田雅夫,訪談記錄24


也有學者認為,東京與非東京的「分配」議題和中央與地方的「分權」議題,不能混為一談。日本現在東京一極化的情形嚴重,地方分權也無法解決分配不均的問題,反而應該要去強化中央「重分配」的功能:


因為地方交付稅減少了,分配效果降低。……在我看來,重分配問題很重要,反而應該要強化地方交付稅的功能。福利、醫療資源不足、年金等議題不是地方分權可以解決的,國家要負擔起責任。分權的精神不是把責任往地方丟,而是中央在決策時決心讓地方的意見加入,邀請他們參與決策,這才是理想的分權。這並不是否定三位一體改革,但應該讓地方有發言權,否則這樣的改革,其實是讓東京這種有能力的地方更強大,但是其他窮縣還是分配不到錢。(谷聖美教授,訪談記錄23


可以看出來,對於日本地方分權不足和城鄉兩極化問題,短期間還很難產生一個具共識的解決方案。但對於市町村合併並非這些問題的解藥,則沒有太大爭議。


(四)道州制的討論


日本有關「道州制」的討論並非最近才有的事,其實在二次大戰前就已經開始。原本從江戶末期到明治維新時代,日本是實施「府縣制」,接著歷經東京都形成、北海道開發,逐步形成了現在的「都道府縣制」。在1920年代,日本已經是一個近代的國家,而有感於縣的規模太小,未必符合發展的需要,而有道州制的倡議。


多年來道州制的話題歷經數次討論,總是熱了一陣子後又退燒,主要是因為目前的制度並沒有出什麼大問題,很多人認為只要改良就好,不需要大規模整併。但這幾年這個話題再度被討論,是因為在小泉首相交棒給安倍之後,由於安倍在日本政壇屬於鷹派,強調戰前體制改革,因此又再次提出「道州制」的主張,並宣示將在三年內讓日本國民看到道州制的願景。安倍甚至很認真地任命了一位担當大臣,成立了「道州制遠景懇話會」的諮詢機制,來討論中央地方政府未來的型態,以及如何讓民眾接受新的制度。這個懇話會預計在今(2008)年會提交一份評估報告給內閣參考,目前提出的區劃藍圖,從11個到13個道州的劃分方式都有。


共同通訊社編輯委員鎌田司,是「道州制遠景懇話會」的委員之一。他分析道州制的討論,有幾個背景因素。


第一是經濟的全球化,由於中國與印度的崛起,其經濟發展逐漸逼近日本,日本意識到自己已經不再是世界經濟強國了,因此產生危機感,必須急思提升政府競爭力之道。第二是少子化與高齡化的趨勢,人口逐漸減少,65歲以上的人口已經超過總人口數的20%,戰後嬰兒潮退休後還會升高到25%,這意味著都道府縣管理的人口也在降低中,越來越不符合管理效率。第三是政府結構的問題,日本國家發展一直是由中央部會來主導,這個中央集權的體制到目前為止也運作很不錯,但是未必可以去面對一些緊急的狀況,所以更強的地方政府也有其需要。(鎌田司,訪談記錄15


分析日本各界贊成道州制的意見,大致可以歸納出幾個原因。首先,目前日本有東京國對地方國的說法,東京都與其他道府縣的差距太大了,重新劃分日本為十幾個較大的「州」,或許可以縮短這樣的差距。其次,因應在地全球化的趨勢、以及未來「亞洲共同體」的概念,由道州做為基本單位來接軌,會比目前規模過小的縣或過大的日本國,效果更好。第三,市町村合併與道州制不可分割,因為合併後許多縣的市町村數量很少,最少只有十多個,但北海道卻有兩百多個,並不平均。(小原隆治,訪談記錄8另外,道州制對工商業界是有吸引力的,因為道州制會減少地方一級政府的數量,卻增加每個地方政府的規模,這讓工商界在與地方交涉時更有效率。


道州制對日本國家發展有無助益,見仁見智,認為如此大費周章並無必要的也大有人在;這裡研究所關心的重點,在於道州制是否能解決城鄉差距和東京一集化的問題。對此,長期關注東京一集化的小沢一彥教授持比較悲觀的看法:


「道州制」是否可以解決財富與資源過度集中的問題?如果早一點實施,也許可以,但現在還在開始討論,恐怕是來不及了,因為各地的資源早就已經集中到都市,如果現在施行道州制,幾個目前的「縣」所擴大成為的「州」,也已經沒有資源,無法和東京相抗衡,也無法有效減緩人口流失、財政不足的問題。(小沢一彥,訪談記錄9


其實反對道州制的最大阻力,恐怕是來自中央政府自己。這是由於儘管道州制看起來就像是合併現有的都道府縣,但是和市町村合併不一樣的是,道州制的實施將會大為削弱中央的權限。因為只是合併既有的府縣而不下放更多的權力給地方,這些新的道州又有何能耐成為更有競爭力的自治體呢?所以有人認為,道州制其實就類似於美國的聯邦制,地方將擁有更高的自治權,中央則專注於國防、外交、總體經濟等全國一體性的事務,將發展與建設權限分權給道州,但這也就是中央各部會與官僚不歡迎道州制的原因。

 

 

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