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從人民的荷包到政客的口袋──馬政府的工程政治學




去年五二O風光上任的馬英九,一上台就遇到百年難得一見的國際金融海嘯,「國民黨比較懂經濟」的政治神話,立刻遭逢嚴峻的挑戰。對執政者而言,大環境不佳的確有那麼一點運氣的成分;但是民進黨初執政時也遇到過網路經濟泡沫的衝擊,所以壞運氣不是馬政府的專利,反而是執政者應勇敢面對的挑戰。如果能夠應變得宜、處置有方,民眾絕不會吝於為你的危機處理和力挽狂瀾給予掌聲。

但馬政府應付經濟危機的手段,慌亂到令人不敢恭維,彷彿這個黨從來沒有執政過。在應該控制物價時,堅持推動油電雙漲;應該放任股市自動調節時,卻讓政府基金進場護盤,掩護外資全身而退。最令人費解的是,當在野黨主張以退稅刺激消費、減輕人民負擔時,馬政府竟堅持推出「583億擴大內需方案」,企圖用地方小型工程搶救衰退的景氣。

政治酬庸綁樁 大發國難財

以經濟效果來說,馬政府的動機令人難以理解,因為就算是服膺凱因斯的經濟理論,建設項目也不應該是聚焦在零碎的小型工程。小型工程既沒有刺激景氣的效果,也有引發物價上漲的危險,更別提執行上可能產生的弊端和無效率。這是典型資源錯置、浪費公帑,為什麼行政院仍提出這樣的方案?就算國民黨裡的財經專家都睡著了,難道經建會的專業文官們,也看不到這個計畫的荒謬性?

真正的原因,是馬政府的工程計畫所依循的道理不是經濟學,而是政治學。其實這個毫無專業性的政策,主要是由馬政府幕後的武林高手策動,經建會只不過是受命辦理,刺激景氣不過是幌子;真正的目的是用國家資源回饋地方樁腳,做為選舉的後謝,另一方面進行政治綁樁,為今年的縣市長選舉鋪路。在這種政治計算下,建設內容、經濟效果並不重要,誰分配到資源才是重點。

   既然是選舉後謝,藍綠當然有別。所以民進黨執政縣市才會在申報截止前兩天前,才得到通知;但同一時間,國民黨執政縣市的需求早已送進了行政院搶佔資源。此外,經費分配是按照縣市人口而不是按照財政需求來分配,藍軍執政縣市因此佔盡優勢,甚至連財政決算連年剩餘的台北市也獲得巨額補助。馬政府為了政治酬謝,不要說基本的區域均衡發展顧不到,就連基本的公平正義,都暫時放一邊了。

四年五千億 擴大分配通路

這種政治分配到了今年「四年五千億特別預算」,操作得可說是更加細緻。推動「擴大內需方案」時,由於必須藉由地方政府的執行來確保成效與速度,馬政府將資源交由各縣市政府分配,這樣當然引發地方派系的反彈,特別是在綠營執政的地區。

因此為了「公平」,行政院推動四年五千億計畫時就改弦更張,把其中的小型工程補助直接將預算交由鄉鎮公所來發包,並且讓國民黨籍的立委有一定的配額來向地方「兜售」,也製造了許多光怪陸離的現象。例如民進黨籍的鄉長私下表示,曾接獲其他選區國民黨立委來詢問「有沒有工程要做?」,但條件是必須由該立委來發包;也有地方鄉代接到農田水利會的來函,表示「為配合政府及立委○○○」,請提報有無農路建設需求。這種工程規劃模式,滿足了國民黨內部資源分配的需求,但架空縣市政府的規劃權、與地方議會的預算審查權,讓計畫執行的品質與效能更加堪慮。

在民進黨執政的八年中,工程計畫從資源分配到設計發包,用層層防弊關卡來節制,因此讓國民黨地方派系斷糧了八年;如今國民黨奪回政權,當然迫不及待要重施故技,恢復政治綁樁工程。既然目的是讓地方樁腳包工程、拿回扣、炒地皮,所以工程內涵並不重要,才產生了像苗栗「馬奮館」這種工程,試圖花2.5億公帑創造一個總統的假故鄉,順便拍馬屁。其實只要了解地方政客從土地徵收、工程利潤、工程回扣及獻金、炒附近地皮會得多少利益,就不難理解這種計畫,既使大家都十分質疑,地方政客還是非推動不可。

無用的馬奮館只是冰山一角,政府花錢既然是為了「分配」而非基於「需要」,所做的工程必然沒有效率。縣市政府一方面沒有規劃的時間,倉促間提出的需求中有太多是無意義的採購和活動,或者是非急迫性的零碎工程,不太可能在未來產生經濟上的回餽效果;另一方面由於年底前執行完成的時效壓力,發包和施工的品質就難以兼顧,為了達到執行率的要求,只要把錢花完就好。

倉促上路 欠缺前瞻規劃

即便不談其中的政治分贓,「四年五千億」計畫仍有規劃倉促、前瞻性不足的問題。九成以上預算為硬體建設,且多數為既有計劃的持續推動、或缺乏前瞻性效益的零碎工程,投資在研發、就學及就業上的資源僅372億元(7.4%),不但無法創造具有實質意義的就業,無助於解決人民當前的經濟困境,更不具有國家未來發展的前瞻性。

我們比較美國、加拿大、澳洲、德國、新加坡、韓國、日本等主要先進國家的振興經濟方案,可以發現這些國家的資源配置有幾個共通點:退稅減輕人民負擔、解決弱勢生活困境、進行人力資源的改善及投資、以及發展未來性產業(例如環保、綠能及再生能源產業)。台灣的基礎建設近年來早已日趨完善,馬政府卻一味師法落後國家的方式,進行大幅度的土木建設投資,腦袋顯然還停留在蔣經國「十大建設」的舊時代。

也難怪連立法院預算中心的評估報告也指出,四年五千億的計劃「未見有關國內重大經濟結構轉型及輔導產業調整升級之計畫,前瞻性及長遠性實有未足,行政院顯未具體落實評估規劃作業」。由此可見,馬政府的擴大公共建設未經審慎規劃,缺乏視野,只是為花錢而花錢。

花錢無助景氣 反債留子孫

政府慷慨的分配,留下的只是更多品質低劣的「蚊子館」、還有幾代子孫都背不完的債。其實馬政府上任以來,除了加強地方建設擴大內需(583億)和振興經濟擴大公共建設投資(4年5000億)之外,還有消費券(857億)、各項減稅措施(1,248億)、基金護盤虧損(1,429億),總計已使得政府負債超過九千億。

對國家而言,債務增加的速度從未如此驚人過。今年台灣的惠譽主權評等由穩定轉為負向,是2001年以來首次的調降,顯示馬政府上任後違反財政紀律的各項措施,已使國家財政急遽惡化,也讓過去八年民進黨政府致力改善財政及撙節支出的成果毀於一旦。對人民而言,為了讓馬總統兌現這些政治支票,平均每一家戶不知不覺地多背了10.4萬元的債務。

但可悲的是這其中有太多浪費,人民花了冤枉錢,卻看不到效果,真正被照顧到的是政經分贓體系中的特定人。無論是短期還是中長期建設,人民還來不及享受建設成果,荷包中的錢就被搬進政客的口袋裡,或蒸發在空氣中。

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