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升格遊戲,一場兒戲───合併升格不是劃地圖而已



 (本文原載於「二次黨外」雙月刊,2009.08



就像我們小時候都玩過的一個遊戲,叫做「過五關」。一管紙做的捲軸,露出做為起點的一端,一條線延伸出去成為不斷分岔的路徑,不同的路徑導向不一樣的命運,只有一條路會順利到達終點。


主導遊戲的人慢慢拉開捲軸,玩的人得用手指從「起點」開始指著要走的路徑,步步向前,在每一個分岔點做出路徑選擇,憑著運氣看看到底會走到哪裡。這就是「過五關」這種遊戲的特色,遊戲者完全看不到遊戲的全貌,走一步算一步,選擇時靠瞎猜,明知道有一個終點,但也不確定那到底是什麼。

似曾相識吧!馬政府這次在玩的「縣市升格」,不就是這樣?



一把升格野火,隨風吹


馬政府主導的這場升格遊戲,從一開始推動就目標不清,所以整個過程像極了一把野火,風往哪裡吹,火就往那燒。


最初,國民黨要的只是台中縣市的合併升格;所有的話題圍繞在胡志強的政治地位和去向,好像縣市升格和跟其他地區都沒關係。也因此,明明「地制三法」是三位一體的關係,但馬政府硬是可以規避關乎合併程序的「行政區劃法」、以及攸關各縣市資源重分配的「財政收支劃分法」,僅提出「地方制度法」的修正案,還設計出「升格即延選」這種違背憲法精神的規定,擺明了要把胡志強鎖在台中。儘管民進黨呼籲地制三法齊修,更反對升格延選,但只是狗吠火車無力阻攔,僅僅取得了論述上的正當性。


台中已明顯保送上壘,但對頻頻叫陣的台北縣,又該如何處理?周錫瑋拉高分貝要求升格,但四年政績就像蘆葦般地搖搖墜墜,早引起黨內各路人馬取而代之的企圖;可是隨著蘇貞昌參選北縣的聲勢日高,國民黨派誰應戰都沒信心。為了確保台北縣的難堪政績不會拖垮年底選戰,馬政府一不做二不休,乾脆也讓北縣單獨升格,順著升格延選的規定,沒收了一場選舉。

民進黨失去了台北縣這個火車頭戰場,轉而強打「南北平衡牌」,抓住馬英九「三都」的承諾,強勢推出高雄縣市合併升格案。國民黨看看苗頭不對,升格案若是只有大台中和北縣,而獨缺南台灣,在年底選戰恐怕無法向選民交代,所以索性接受了大高雄合併升格,還讓秘書長吳敦義親自南下擺平了黨內雜音。此刻「三都」的態勢成形,但民進黨卻進一步決定要遍地開花,又改打「縣市平等牌」,不但讓大台南和雲嘉兩縣一起加入合併升格的戰局,強打的電視廣告中,對國民黨執政的桃園、彰化升格案也一併表示支持。


國民黨壓根想不懂,怎麼會有這麼多「不自量力」的縣市提出升格請求?
6月23日的專家審查會,雖然立即淘汰了桃園、彰化和雲嘉,但意外地為大台南留下一線生機,把燙手山芋丟回給政府,讓馬英九傷透腦筋。既然連白手套沒有盡責阻擋,行政院豈真有膽不讓台南升格?要真拒絕,恐怕讓民進黨在年底可以躺著選。最後終於快刀斬亂麻,讓大台南搭上了升格末班車。


政策目標為何?無人問


縣市升格吵得熱熱鬧鬧,但整個過程彷彿是一部三流的好萊塢鬧劇,精彩有餘、內涵不足。嚴肅的行政區劃議題,居然可以不問發展需求、不經社會討論、不談權力下放、不管資源分配,而且完全沒有政策目標。這荒謬的「四不一沒有」,竟是台灣行政區劃的決策態度。從頭到尾除了政治計算還是政治計算,看得所有研究國土規劃和地方自治的學者,沒有一個不搖頭。

沒有政策目標,是這場大規模行政區重劃的最大敗筆。一個國家的行政區調整,本來就不能只是調整縣市界線的「畫地圖比賽」而已。決策者心中必須先思考:當前的政治經濟環境有怎樣的變化?現在的制度出了什麼問題?怎樣的變革可以應付新的地方自治需求?用什麼方式來推動必要的變革?

釐清這些問題,才會產生正確的目標、策略和藍圖。但是這場號稱是「攸關台灣永續發展」的偉大計劃,我們聽不到這個政府是如何思考上述的這些問題。


三都十五縣是馬英九在總統選舉前,在一場以地方自治為主題的座談會中拋出的想法;但這構想背後一片空白,缺乏思考背景、研究、論述和規劃。到目前為止我們聽到的唯一說法,也只是三都十五縣可以提升三大都會區的國際競爭力。沒錯,都會的競爭力很重要,但是非都會難道就不需要競爭力?升格和競爭力的關係是什麼?中央和地方該如何分權才能提升地方競爭力?多大的二級政府自治規模才合理?區域發展的平衡如何兼顧?膨脹都市的領域但限縮鄉村的發展規模,其用意又為何?這些問題,馬政府通通沒有說清楚。

最離譜的是,甚至到了今年五月,劉兆玄還在立法院公開否認「三都十五縣」是馬英九的政見。當時馬政府執政已近一年,地制法修正案也已經過關,台灣從南到北共十一個縣市正如火如荼地進行規劃與溝通,好在五月底大限前通過升格計畫;但我們的行政院長,竟然還搞不清楚總統的政策方針!


這如果不是兒戲,請問又是什麼?!



借鏡他山之石,差很大


如果不是因為馬英九那麼討厭日本,他其實可以在這個鄰國的經驗中,學到很多行政區重劃的思維。最起碼,可以學到如何設定行政區劃的政策目標。

日本是行政區重劃經驗很豐富的國家。她的三級政府市町村(相當於台灣的市鎮鄉),百餘年來經歷過三次主要的大規模整併,數量減少的幅度相當驚人。「明治大合併」在約一年之間,讓市町村的數量從71,314減為15,820;「昭和大合併」則在八年間,讓市町村數量從9,869減為3,472;十年前開始推動的「平成大合併」,則是將3,232個市町村減少為如今的1,775個,這個數字還在持續下降中。


關於日本的市町村合併,「減少行政區數量」只是表象上的目標,真正的用意在於行政規模的擴大,以提升三級政府的治理功能,好符合每個時代的社會需求。也就是說,每一次的行政區的調整都有其明確的政策目標。


在明治時期,這個目標是要讓市町村政府可以肩負起整理戶籍、掌管稅收、辦理徵兵、和管理小學教育的工作。到了昭和時期,政策目標是為了配合戰後的政治改革,讓市町村政府能夠擔負消防、警政、社會福利和衛生保健的業務,以及延伸至初中的國民義務教育。在平成時期,政策目標則是改善地方財政的窘迫、因應人口減少的趨勢,以及配合交通發達後民眾生活圈的擴大,做出必要的調整。


之所以可以藉由合併來達成這些政策目標,是因為擴大自治體的規模讓這些新增業務辦理起來更有效率;另外也配合義務教育的實施,整併市町村讓每個地方的學生數可以支撐起至少一個小學或中學。因此政策上也設定了市町村的理想規模,在明治時期為300至500戶,在昭和時期是8000人。平成大合併一開始則態度曖昧,但後來則明確指出應該以人口一萬人以下的市町村,做為推動合併的目標。


除了三級自治體合併的經驗,日本對於「道州制」(即二級政府「都道府縣」的整併方案)的討論,也很值得參考。在安倍擔任首相時,日本內閣任命了一個「道州制遠景懇話會」的諮詢機制,來討論二級政府的重劃,並在去年提交了一份評估報告給內閣,規劃出三個整併方案(分別劃為11到13個道州),在規劃過程中,資訊完全公開透明,讓社會各界可以充分討論。


「道州制」的推動,當然也有著對應當前社會經濟情勢的意義。一方面日本經濟國力日益衰弱,強化政府的競爭力是當務之急,強化地方政府的自治權限更是關鍵;另一方面人口數的快速下降,讓各個二級政府的治理規模越來越不符合管理效率。若是實施道州制,規模更合理且自治權更高的「道州」,會比過小的都道府縣或過大的日本國,更合適做為與全球經濟接軌競爭的單位。而對於政府治理或企業投資佈局,也將更符合效率與經濟規模。


另外,區域平衡也是推動道州制的重要思考。現在東京和日本其他地方的差距實在太大,1/4的人口和1/3的經濟產值都在落在首都圈,而有「東京國與日本國」之譏。二級行政體重劃的目的之一,就是要拉平各地區和首都的規模落差,降低「東京一極化」的程度。



政治取代專業,一團亂


儘管道州制從二次大戰前談到現在都還沒有實現,但我們至少看到相關的討論中,有較為明確的情勢評估和政策目標:強化各區域的全球競爭力、提升政府治理規模與財政效率、中央權限進一步下放地方、以及平衡首都和其他區域的實力及資源。無論目標設定對不對、手段有效與否,這是日本人民在探討他們的二級政府合併時,在爭辯的環節。


拉回到台灣縣市升格的形成過程,瞧瞧我們在爭辯的是什麼?是胡志強要留在台中還是組閣,是周錫瑋的爛政績促成了北縣的升格,是年底的選戰誰輸誰贏,是民進黨四大天王明年要不要參選直轄市長。


公共政策中的專業,一旦被淺碟型的政治口水淹沒,通常都是災難的開始。


也因此,才會有這場無頭蒼蠅的驚異奇航。先是鎖定台中,接著夾帶北縣,再被迫加掛高雄,最後還迸出台南。一瞬間,台灣竟然變得到處都是直轄市,將會有1400萬人做為直轄市民(說真的,這樣直轄市的意義究竟是什麼?)。「三都十五縣」走得跌跌撞撞,竟莫名其妙變成「五都十七縣」,讓馬英九牆上掛的那張地圖,改了又改。


要怪誰?怪民進黨的搗亂吹皺了一池春水?還是該怪台灣人民選出一個像無頭蒼蠅一樣的領導人?

 

 

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